Af Uffe Madsen
Den islandske økonomi blev om nogen ramt af den økonomiske krise i 2008.
Hovedårsagen hertil var, at den finansielle sektor fyldte unormalt meget på Island set i forhold til andre lande.
Den islandske regering og Altinget har siden haft stor fokus på banksystemet, dels for at analysere, hvad der gik galt, og dels for at forhindre en gentagelse.
I marts 2015 udkom rapporten ”Monetary Reform – A Better Monetary System for Iceland”, som indeholder en analyse af det nuværende islandske penge- og banksystem samt et forslag til en reform af systemet.
Den 30. september blev der på Christiansborg afholdt en høring, hvor rapportens forfatter Frosti Sigurjónsson, medlem af det Islandske parlament og formand for udvalget for økonomi og handel, fortalte om rapporten og dens konklusioner.
Da såvel analyse som forslag til en reform er universel for pengesystemet i den vestlige verden, og derfor er særdeles interessant for os alle, bringes her nogle hovedpunkter fra rapporten.
Forord
Forordet til rapporten er skrevet af Adair Turner, som bl.a. var formand for UK Financial Services Authority fra september 2008 til marts 2013. Han skriver:
I kølvandet på finanskrisen i 2008, har de finansielle tilsynsmyndigheder og centralbanker verden over gjort en stor indsats for at gøre det eksisterende finansielle system mere stabilt med bl.a. forøgede krav til kapital og likviditet i banker, udvikling af afviklingsplaner for banker, og krav til at handel med derivater skal gå igennem de centrale clearings huse. Disse bestræbelser, hvor jeg var dybt involveret i 2008-2013, har været værdifulde,
og reducerer sandsynligheden for endnu en finansiel krise på kort sigt.
Men de har stadig ikke løst det grundlæggende spørgsmål – bankernes mulighed for at skabe penge gennem kreditter og den ustabilitet, som uundgåeligt følger heraf. Som et resultat af de reformer, der til dato er aftalt, står verden stadig faretruende sårbar over for fremtidig finansiel og økonomisk ustabilitet.
Denne rapport omhandler de grundlæggende spørgsmål. Den har med rette titlen ”Monetær Reform”, fordi rapporten går videre end til de tekniske detaljer i regulering af banker, og sætter spørgsmålstegn ved, hvem der skal skabe penge, og hvordan vi sikrer at nye penge er afsat til nyttige formål.
Rapporten er et væsentligt indslag i debatten, og forklarer, hvordan “Fractional Reserve” banker skaber penge, og hvorfor alt for høj privat gæld uundgåeligt vil resultere i krise. Og den forklarer, hvorfor finansiel og økonomisk ustabilitet ikke kan forvaltes effektivt alene ved hjælp af renten som politisk redskab, hvilket centralbankerne traditionelt har påberåbt sig.
Rapporten foreslår en radikal strukturel løsning på de problemer, vi står over for. Muligheden for og berettigelsen af den specifikke løsning skal drøftes. Men uanset hvilken politik, der vil blive ført, skal den baseres på den filosofi, som denne rapport foreslår – at skabelsen af penge er for vigtig til at blive overladt til bankfolk alene.
Efterfølgende er der forord af rapportens forfatter, som skriver:
Denne rapport, der er bestilt af Islands statsminister, præsenterer resultaterne af en undersøgelse af pengesystemet i Island og potentialet for dets forbedring. I mere end et halvt århundrede, har Island lidt af alvorlige monetære problemer, herunder inflation, hyperinflation, devalueringer, en aktie boble og i sidste ende sammenbrud i banksektoren i 2008. Andre lande har stået over for lignende problemer. Siden 1970 har bankkriser forekommet 147 gange i 114 lande, og forårsager alvorlige nedskæringer i produktionen og stigninger i gæld.
På trods af de hyppige fejl, er banksystemet stort set forblevet uændret og homogent i hele verden. Forskellige reformforslag er blevet fremsat, mange af dem lovende, men ingen er blevet gennemført. Et nødvendigt skridt i retning af en monetær reform er at øge bevidstheden om ulemper og risici ved det nuværende system, og hvorfor der er behov for reformer. Denne rapport vil forhåbentlig tjene som en nyttig kilde til information for den kommende debat om pengeskabelsen på Island og hvordan den kan reformeres til at tjene samfundet bedre i fremtiden.
Rapportens indhold
Ifølge rapporten er der tegn på, at det fraktionerede reserve banksystem kan have begrænset centralbankens evne til at kontrollere pengemængden og samtidig givet bankerne både magt og incitament til at skabe for mange penge. Faktisk har de kommercielle banker udvidet pengemængden nitten gange i de fjorten år, der sluttede med bankkrisen af 2008.
Der er også tegn på, at det fraktionerede reserve system kan have været en langsigtet medvirkende faktor til forskellige monetære problemer på Island, herunder: hyperinflation i 1980’erne, kronisk inflation, devalueringer af den islandske krone (ISK), høje renter, regeringens afkald på indkomst fra skabelsen af penge, og voksende gæld i den private og offentlige sektor.
Økonomer har længe været klar over den problematiske karakter af fraktioneret reserve system og foreslået forskellige reformer. Et program for monetær reform af Irving Fisher i 1939 fik støtte fra 235 økonomer fra 157 universiteter og højere læreanstalter, men blev ikke implementeret. Denne rapport gennemgår nogle af de mere hyppigt omtalte forslag til monetære reformer: 100 % Reserver, lokal bankvirksomhed, banker med begrænsede formål. Rapporten beskriver detaljeret forslag om Soverign Money.
I et Sovereign Money-system, kan kun centralbanken, der ejes af staten, skabe penge som mønter, sedler eller elektroniske penge. Kommercielle banker ville blive forhindret i at skabe penge.
Rapporten beskriver, hvordan et sådant Sovereign Money system kan implementeres, og hvilke skridt der vil være nødvendigt at tage for en vellykket overgang.
Behovet for monetær reform
Der er beviser for, at selve fraktionel reserve systemet kan have været en medvirkende faktor til forskellige monetære problemer i Island, herunder:
1. Den islandske centralbank har ikke kontrol over pengemængden
Kommercielle banker skaber penge, når de yder lån og sletter penge, når lån tilbagebetales. Den islandske centralbank skal forsyne banker med reserver (penge på konti hos CBI), som er nødvendige, for ikke at miste kontrollen med rentesatserne eller endog udløse en likviditetskrise mellem bankerne. Den islandske centralbank måtte derfor skabe og fordele nye reserver til bankerne, da de udvidede pengemængden nitten gange mellem 1994 og 2008.
2. Kommerciel bankudlån har tendens til at forstærke den økonomiske cyklus
Når de økonomiske udsigter er positive, vil banker agere for at maksimere profit gennem øget udlån (så pengemængden vokser i et hurtigere tempo), men når økonomien klarer sig dårligt vil bankerne reducere deres udlån (så pengemængden vokser langsommere, eller endda begynder at falde). Denne adfærd forstærker den økonomiske cyklus.
I de ekspansive år 2003 til 2006, hævede Den Islandske Centralbank styringsrenten (base renten), og advarede om, at økonomien var overophedet. Men dette forhindrede ikke bankerne i at udvide pengemængden.
3. Bankernes udvidelse af pengemængden har ført til inflation og devalueringer af ISK
I årtier har kommercielle banker i Island udvidet pengemængden meget hurtigere end de var forpligtet til for at støtte den økonomiske vækst i Island. I de tyve år fra 1986 til 2006 voksede BNP i gennemsnit med 3,2 % om året. I samme periode udvidede bankerne pengemængden med i gennemsnitligt 18,6 % om året.
Udvidelse af udbuddet af ISK seks gange mere, end der var brug for i den økonomiske vækst, var en førende årsag til inflation og devaluering af ISK. I et forsøg på at dæmme op for bankernes udlån, øgede Centralbanken sine pengepolitiske renter fra 5,6 % i 2004 til 18,0 % i 2008. Rentestigningen havde stort set ingen effekt i begrænsningen af pengeskabelsen i bankerne, og havde også den uønskede bivirkning, at der opstod en kraftig stigning i efterspørgslen efter ISK fra udenlandske investorer. Denne efterspørgsel bevirkede en forsinkelse af den uundgåelige devaluering af ISK. I 2008 blev ISK indhentet af virkeligheden, og valutakursen faldt med 50 % i forhold til USD.
4. Staten giver afkald på betydelige indtægter ved at uddelegere skabelsen af penge til bankerne
Ved at uddelegere skabelsen af penge til private kommercielle banker, giver Centralbanken, og dermed staten, afkald på betydelige indtægter, som den ellers ville tjene på at skabe nye penge til at imødekomme den økonomiske vækst.
Kommercielle banker i Island høster en fordel af evnen til at skabe penge i form af anfordringsindskud. Bankerne kan betale lavere renter på anfordringsindskud, end de ville ved at låne i markedet. Ejere af anfordringsindskud er tilfredse med lave renter, fordi indskud er en bekvem form for penge, og for banker, der er “too big to fail”, er det en uundgåelig statsgaranti på indlån. Medmindre banker opererer i “fuldkommen konkurrence” (en situation, der næsten aldrig opstår uden for de økonomiske lærebøger), ender meget af denne indtægtsfordel som ekstra fortjeneste for bankerne.
Det kan anslås, at ved at uddelegere hovedparten af skabelsen af penge i økonomien til private banker, giver Centralbanken afkald på anslået årlig indtægt på omkring ISK 20 BNP.
5. Regeringen er tvunget til at garantere
bankindskud
Selvom anfordringsindskud er en bekvem form for penge set fra virksomheder og borgeres synsvinkel, er det fundamentalt en forpligtelse (eller IOU) af den udstedende bank. På begæring af kontohaver skal indeståendet på en anfordringskonto straks udbetales af banken i form af kontanter eller elektronisk overføre den til en anden modtager.
En banks beholdning af kontanter og Centralbanks reserver (begge aktiver i banken) er lille sammenlignet med det samlede indlån (bankernes ansvar). Et rygte om, at en bank kan være i vanskeligheder, kan derfor bevirke, at kunderne trækker deres indskud ud i panik (et bank run). Et bank run tvinger banken til at sælge aktiver hurtigt til at finansiere udbetalinger til indskyderne. Sådan en pludselig stigning i udbuddet af aktiver kan føre til et fald i markedspriserne, og dermed sætte andre banker i problemer, og hele banksystemet kan følge med. Stillet over for muligheden for et sådant scenario, foretrækker regeringer at udstede en statsgaranti på indlån, dvs. lover at tilbagebetale indskyderne, hvis banken ikke er i stand til at gøre det. Håbet er, at denne garanti vil berolige indskydere og standse et bank run.
Stillet over for et bank run i 2008 erklærede Islands regering, at det indenlandske indskud i de lokale banker var fuldt garanteret. I 2015 er denne erklæring ikke formelt tilbagekaldt. Men det gør ikke den store forskel, om staten afgiver en særlig garanti på indlån – når de står foran et bank run på en større bank, vil regeringen i alle tilfælde blive tvunget til at udstede eller bekræfte en statsgaranti på indlån for at afværge en regulær krise.
Så længe hovedparten af pengemængden i virkeligheden er indskud (passiver af kommercielle banker), bakket op af risikobetonede aktiver, vil staten ikke have andet valg end at garantere disse indskud for at afværge kriser.
6. Den implicitte statsgaranti for indlån tilskynder risikabelt udlån
Fordi opsparere kan forvente, at staten vil træde til og sikre deres indskud, bliver indskud i alle banker risikofrie for indskyderne. Opsparere vil derfor indsætte deres penge i den bank, der tilbyder den højeste sats uden hensyntagen til bankens soliditet. Bankdirektører må derfor konkurrere om kunderne, hovedsageligt ud fra rentens størrelse og ikke om, hvor solid banken er. Den implicitte statsgaranti opfordrer derfor til risikabelt udlån, hvilket igen øger risikoen for flere bankkrak og kriser.
Landsbankinn begyndte at tilbyde online opsparingskonti i Storbritannien i 2006, ved at tilbyde nogle af de højeste indlånsrenter i Storbritannien. Da banken kollapsede i 2008, havde den tiltrukket 300 tusinde kunder og indlån på 4 mia. GBP.
7. En statsgaranti for indlån giver unfair konkurrencefordel
Kommercielle banker, der selv er i stand til at skabe penge, har en urimelig konkurrencefordel i forhold til investeringsbanker og andre finansielle virksomheder. En kommerciel bank har adgang til billig finansiering i form af statsgaranterede indlån med lave priser, mens en investeringsbank må låne sine midler på markedsvilkår, fordi dens forpligtelser ikke er garanteret af regeringen.
8. Indskydergaranti er ineffektiv, hvis en stor bank får problemer i Island
Indskydergaranti kan fungere efter hensigten i et land med tusindvis af deltagende banker, hvor risikoen kan fordeles effektivt. I Island deler de tre store banker 90 % af markedet. Skulle en af dem få problemer, vil Indskydergarantiens midler ikke være tilstrækkelig til at redde alle indskydere. Under sådanne omstændigheder vil regeringen være tvunget til at træde til med skatteydernes penge til at garantere indskud.
Indskydergaranti skaber en illusion af sikkerhed, der reducerer opsparernes incitamenter til at overveje, om banken tager farlige risici med sine investeringer. Bankerne er således motiveret til at konkurrere mindre på tillid eller sikkerheden for deres investeringer og mere på høje vækstrater. For at være i stand til at betale disse højere rentesatser, skal bankerne tage større risiko, hvilket gør bankerne mere tilbøjelige til at få problemer.
Ovenstående er rapportens forklaring på den opståede krise, og de samme konklusioner kunne gælde for de fleste andre lande, som oplevede den finansielle krise i 2008.
I næste nummer af JAK Bladet vil artiklen fortsætte med
gennemgang af de forbedringer af økonomien, som rapporten fra Island peger på.
Tekst i bokse:
Den islandske bankkrise
Som følge af en eksplosiv udvikling i de islandske banker, som havde optaget meget store kreditter i udlandet og lånt ud til islandske spekulanter, blev Island i 2007 specielt hårdt ramt af den internationale finanskrise. Det bevirkede, at de største islandske banker blev nationaliseret, og samfundet overtog forpligtelserne. Gældsbyrden kunne bevirke en total nedsmeltning af den islandske økonomi med en statsbankerot til følge.
I 2007 udgjorde de islandske forpligtelser til udlandet 29 % af BNP, og det blev skønnet, at krisen ville komme til at koste landet op imod 85 % af BNP, der i 2007 udgjorde 63,6 mia. dkr.
I dag er det islandske samfund i færd med at arbejde sig ud af gældsforpligtelserne og har bl.a. gennem devaluering af den islandske valuta været i stand til at vende udviklingen.
Fractual Reserve Banking
Også kaldt ”Reservebankvæsen” er det banksystem, som vi i dag kender det fra den vestlige verden. Bankerne skal kun tilbageholde en procentdel af indskud på anfordring – i Danmark skal der tilbageholdes min. 15 % af indlånene i likvid kapital. Dvs. at op til 85 % må lånes ud.
Under normale omstændigheder er denne reserve tilstrækkelig til at dække kundernes behov for likviditet. I ekstreme tilfælde – som f.eks. den finansielle krise i 2007-08 var det ikke tilstrækkeligt, og derfor måtte der indføres forskellige former for redningsaktioner gennem statsstøttede garantiordninger og bankpakker.