Artikel fra J.A.K.-bladet nr. 2 - 2007

Uddrag af artikel

Den danske velfærdsstat
    – udvikling og indhold

AF NIELS PLOUG, INGRID HENRIKSEN OG NIELS KÆRGÅRD

Velfærdsstaten er en af de væsentligste samfundsmæssige nyskabelser i det forrige århundrede; den satte de såkaldt moderne samfund i stand til at imødegå mange af de sociale problemer og udfordringer, som samfundsudviklingen førte med sig. Velfærdsstaten er et miks af socialpolitiske idealer og økonomiske og samfundsmæssige realiteter.

Den danske velfærdsmodel
Den danske velfærdsmodel har en lang historie. Den er langt fra opstået fra den ene dag til den anden og langt fra uden inspiration fra andre lande. Tyskland var det første land i verden, hvor statsmagten engagerede sig i borgernes sociale sikring. Det skete i 1883 med indførelsen af en sygeforsikring. De øvrige europæiske lande – heriblandt Danmark – var ikke upåvirkede, da det tyske initiativ skubbede spørgsmålet om staten og den sociale sikring højere op på den politiske dagsorden. I de følgende år etablerede mange lande i Europa ordninger til økonomisk sikring af borgerne i tilfælde af ulykke, sygdom, alderdom og arbejdsløshed, velfærdsstatens såkaldte kerneydelser. De blev skabt i samspil og modspil mellem forskellige politiske og økonomiske kræfter i de enkelte lande og udviklede sig løbende i tiden fra 1890’erne og frem til i dag.

Selv om udviklingen af velfærdsordningerne fandt sted i de enkelte lande, kan der mellem nogle lande være fællestræk, der berettiger, at man taler om en egentlig velfærdsmodel. Forskere har fundet, at man kan dele de europæiske lande ind efter fire velfærdsmodeller. Den skandinaviske model, hvor de sociale ydelser er ens for alle. Denne model kaldes også den nordiske model, den socialdemokratiske model eller den institutionelle model. I Beveridgemodellen, opkaldt efter den engelske embedsmand, der ledede arbejdet med at udarbejde modellens principper, gives de sociale ydelser kun til de dårligst stillede. Denne model kaldes også den angelsaksiske model, den liberale model eller den residuale velfærdsmodel. Bismarck-modellen er opkaldt efter den tyske kansler og idemand bag de første socialforsikringslove. Her gives de sociale ydelser kun til folk, der har været på arbejdsmarkedet. Modellen kaldes også den centraleuropæiske, den konservative eller den præstationsorienterede model. Subsidiaritetsmodellen, hvor de sociale opgaver skal løses i familien eller så tæt på familien som muligt, kaldes også den sydeuropæiske eller den katolske model.

Den danske velfærdsmodel hører til den skandinaviske type, men en nærmere karakteristik af den danske model kræver en gennemgang af en række samfundsmæssige forhold, idet såvel de enkelte elementer som samspillet mellem dem er afgørende for forståelsen af modellen.

Velfærdsmodellens princip er, at ydelser gives til alle borgere, der opfylder visse betingelser, uden hensyn til deres arbejdsmarkeds- eller familiemæssige situation. Systemet dækker alle, det er universelt. Og ydelserne gives til det enkelte individ, således at fx gifte kvinder har egne rettigheder, uafhængigt af deres mænd. På syge- og arbejdsløshedsområdet er retten til en ydelse dog altid afhængig af tidligere beskæftigelse og til tider også af medlemskab og bidragsbetaling, men den største del af den finansielle byrde bæres stadig af staten og finansieres af generelle skatter, ikke af øremærkede bidrag.

I Danmark, og de øvrige skandinaviske lande, er staten nemlig i langt højere grad end i andre europæiske lande involveret i finansieringen og organiseringen af de velfærdsydelser, der findes for borgerne. Derfor er der sammen med velfærdsmodellen en skattemodel, der både har en bred skattebase og et højt skattetryk. Der gives mere generøse ydelser end i den britiske Beveridge-model, og kombineret med skattemodellen finder der en større omfordeling sted, end i den mere statusbevarende Bismarck-model. Der er også i Danmark en organisationsmodel, der er langt mere enkel og umiddelbart gennemskuelig, end det er tilfældet i mange af de øvrige europæiske lande. I Danmark udføres hovedparten af de sociale velfærdsopgaver af staten eller kommunerne og ikke af enkeltindivider, familier, kirken eller landsdækkende velfærdsorganisationer.

Den danske velfærdsmodel er også kendetegnet ved, at der i stor udstrækning stilles offentlige og ofte gratis eller subsidierede serviceydelser til borgernes rådighed. Både sundhedsvæsenet og uddannelsessystemet er gratis. Det betyder, at en relativt stor del af arbejdsstyrken her i landet er beskæftiget i den offentlige velfærdssektor: på sygehuse, på plejehjem, i børnehaver, i skoler og på universiteter. På det sociale område finder organiseringen og finansieringen af såvel overførselsindkomster som serviceydelser sted inden for det samme enstrengede system.

I tiden efter den anden verdenskrig har det desuden været en politisk vigtig del af den danske velfærdsmodel at søge at sikre fuld beskæftigelse for alle borgere. Det er imidlertid ikke lykkedes i en meget lang periode fra midten af 1970’erne til midten af 1990’erne. Danmark er dog det land i verden, der har den højeste erhvervsfrekvens, bl.a. fordi kvinder i næsten lige så høj grad som mænd er erhvervsaktive.

Den danske velfærdsmodel fungerer inden for en reguleret kapitalistisk markedsøkonomi, hvor ulighed i indkomstfordelingen og koncentration af formuer og magt gives mindre frit spil end i en række andre europæiske lande. Politisk er Danmark et parlamentarisk demokrati med tætte relationer mellem såvel erhvervslivets som arbejdstagernes organiserede interesser og det politiske system. Befolkningens afslappede holdning til såvel den centrale regering som andre offentlige myndigheder er et grundtræk ved det politiske system.

Diskussioner om velfærdsstatens indretning og udvikling indgår ofte som et vigtigt led i den politiske kamp. Når den danske velfærdsmodel til tider benævnes “den socialdemokratiske model”, er det imidlertid misvisende. Stort set alle politiske partier har bidraget til udviklingen af velfærdsstaten i de sidste 100 år. Derfor repræsenterer velfærdsstaten ikke en socialdemokratisk ideologi, men et nationalt, politisk kompromis om, hvordan man organiserer og finansierer de sociale og de sundheds- og uddannelsesmæssige ydelser, som man politisk har besluttet at stille til rådighed for befolkningen. Socialdemokratiet har således ikke været selve velfærdsstatens motor, om end den sammenlignet med andre partier har været den stærkeste drivfjeder. Samtidig har der været langt større enighed mellem de politiske fløje om udviklingen af velfærdsstaten, end det har været tilfældet i mange andre europæiske lande. Forskellen i synspunkter har været mindre og sammenfaldet af interesser større. Derfor er der etableret et velfærdssystem, som er mere harmonisk og på en række områder mere omfattende end i de fleste andre lande i verden.

Al den snak om velfærd
Velfærdsstaten har imidlertid aldrig været et uudfordret system, heller ikke i Danmark. Velfærd og velfærdsstatens krise har til stadighed stået højt på den politiske dagsorden. Især i mellemkrigstiden var den politiske kamp om velfærden særlig markant. Den udspandt sig i 1920’erne som en kamp mellem land og by, mellem bønder og arbejdere og mellem Venstre og Socialdemokratiet. Som et symbol på denne kamp blev det af Stauning-regeringen i 1924 oprettede Socialministerium nedlagt som selvstændigt ministerium, da Venstre med Madsen-Mygdal som leder atter fik regeringsmagten i 1926. På trods af dette var 1920’erne i lighed med senere årtier præget af omfattende socialpolitiske reformer.

1930’erne kan i særlig grad fremhæves som et årti med betydelige velfærdspolitiske milepæle og en omfattende velfærdsdebat både politisk og blandt forskere på området. Særligt bemærkelsesværdig er den tids debat om ansvarsfordelingen mellem staten eller fællesskabet på den ene side og individet og familien på den anden side. Her fandtes skarpe synspunkter, som ofte savnes i de efterfølgende årtiers – inklusive nutidens – velfærdsdiskussion.

1950’erne og 1960’erne er blevet betegnet som velfærdsstatens guldalder. Her fandt en omfattende udbygning af velfærdssystemerne sted, der betød et brud med den selektive opfattelse ‘til de værdigt trængende’, der havde præget tidligere tiders politik og debat, og i stedet udvikledes en universel velfærdsstat med velfærd for alle. Symbolet på denne udvikling er indførelsen af folkepension til alle i 1956.

I slutningen af 1960’erne og begyndelsen af 1970’erne handlede debatten bl.a. om bristede illusioner, dvs. illusionerne om, at velfærdssamfundet ville skabe større velfærd, glæde og lykke, jf. bl.a. Bent Hansens bog fra 1973, Velstand uden velfærd, der bl.a. førte til nedsættelsen af Lavindkomstkommissionen med Bent Hansen som formand.

Fra midten af 1970’erne kom debatten i høj grad til at dreje sig om det legitime i at anvende så stor en del af den samlede indkomst, som der efterhånden var tale om, på en offentlig sektor, der blev beskrevet som overadministreret, bureaukratisk og ude af stand til at løse de problemer – ikke mindst beskæftigelsesproblemer – man stod over for, jf. bl.a. fremkomsten af en betydende skattenægterbevægelse i form af Fremskridtspartiet, der ved jordskredsvalget i 1973 blev folketingets næststørste parti.

De næste mange års velfærdspolitik blev præget af den historisk høje og vedvarende arbejdsløshed. Velfærdsstaten skulle virkelig stå sin prøve. Selv om det tog, hvad der kunne forekomme som uendeligt lang tid, så lykkedes det i løbet af ca. 20 år at ændre strukturerne i den danske velfærdsmodel og dens finansiering gennem ændringer i såvel arbejdsmarkeds- som skattepolitikken på en måde, så den danske model i 1990’erne kom til at fremstå som en af de mest dynamiske og effektive i Europa, når det gælder evnen til at nedbringe arbejdsløsheden og reducere underskuddet på de offentlige finanser. Og dette er to vigtige forudsætninger for en sund og levedygtig velfærdsmodel.

To væsentlige problemer blev dermed overkommet, men som altid trænger nye problemer sig på. Samfundets udvikling stiller fortsat krav om udvikling og tilpasning af velfærdssystemerne til nye tiders forhold. Men i modsætning til situationen ved begyndelsen af det forrige århundrede er der ikke hverken blandt politikere eller i befolkningen mange, der kan forestille sig et samfund uden en velfærdsstat. Danskerne er nemlig blevet meget glade for deres velfærdsstat. Der er udbredt opbakning til velfærdsstaten, det viser alle målinger. Velfærdsstaten er blevet en del af danskernes hverdag og identitet.
Velfærdsstatens principper om solidaritet og hjælp til de svage er i danskernes selvopfattelse en del af det, der adskiller dem fra andre folkeslag. Da Socialforskningsinstituttet i midten af 1990’erne publicerede en undersøgelse, der viste, at der også fandtes omfattende velfærdssystemer i en række andre europæiske lande, var en af reaktionerne, at det ikke kunne passe. At svenskerne har et velfærdssystem, ved vi nok, men at det også gælder tyskerne, franskmændene og englænderne, det er ikke helt til at tro på. Velfærd må i vid udstrækning være noget særligt dansk, og derfor er en del danskere også bekymrede for, at udviklingen i EU og indvandringen af fremmede til landet truer velfærdsstaten. Man kan med historien i bagagen konstatere, at der løbende har været udtrykt bekymring både for velfærdsstatens økonomiske og moralske virkninger og for manglen på velfærd. Og selv om man ikke på den måde kan lære af historien, så er velfærdsstatens historie under alle omstændigheder historien om tilpasninger til ændrede forhold og trinvise fremskridt. Om det også vil gøre sig gældende fremover, ja det kan kun tiden vise. Det kan dog være værd at understrege, at et af de mest robuste resultater fra den komparative velfærdsstatsforskning – der sammenligner forholdene i forskellige lande – er, at hvert enkelt lands politiske beslutninger og institutionelle struktur har afgørende betydning for velfærd, beskæftigelse og vækst. Det er således, som det var tilfældet i 1900-tallet, fortsat op til danskerne selv at skabe et fremadrettet og fleksibelt velfærdssystem. Der er ingen andre, der skaber det for os. Men nu som dengang udgør en række internationale politiske og økonomiske forhold rammebetingelserne for fremtidens velfærdsmodel – også for den danske.

Afrunding
Historien om den danske velfærdsmodel er historien om, hvordan staten overtog eller påtog sig ansvaret for en stadig større del af borgernes velfærd. I en tid, hvor der i stigende grad sættes spørgsmålstegn ved det fornuftige i at have et så omfattende statsligt engagement i borgernes liv og så højt et skattetryk, er det værd at huske, at der gennem historien har været omfattende politisk enighed om, at velfærdsstaten var en god løsningsmodel på de sociale risici, som det moderne samfund stillede borgerne over for. Når man diskuterer ulemperne ved den statslige løsningsmodel, må man ikke glemme hverken fordelene ved denne model eller ulemperne ved andre velfærdsmodeller. Det handler i kort form om diskussionen om lighed og effektivitet. Sociale problemer er ulige fordelt, og det blev allerede tidligt erkendt i forbindelse med etableringen af den danske velfærdsstat i 1890’erne, at disse problemer ikke kan reduceres til et spørgsmål om det enkelte individs adfærd og ansvar. I et moderne samfund opstår mange sociale problemer på grund af forhold – økonomiske konjunkturer og uheldige omstændigheder – som den enkelte ikke kan gøre så meget ved. Derfor nåede man frem til, at en national social solidaritet var en egnet model til at tackle disse problemer. Man nåede også ret hurtigt frem til, at en statsligt styret og kommunalt administreret velfærdsmodel var ganske effektiv og tillige rimeligt demokratisk, fordi de styrende politikere på alle niveauer løbende skulle sætte deres mandat på prøve i befolkningen. I andre modeller er de administrative omkostninger ved velfærdssystemerne ofte betydeligt større, og de embedsmænd, der træffer beslutningerne, skal ikke på samme måde stå til regnskab over for befolkningen. Når den danske velfærdsmodel lægger beslag på flere ressourcer end andre landes modeller, så er der ikke meget, der tyder på, at det skyldes, at den er mindre effektiv. Det skyldes snarere, at den er mere omfattende. Og det må til evig tid være det centrale spørgsmål i diskussionen om velfærdsmodellen – hvor omfattende den skal være. 

 

J.A.K. bladet